一个曾经的囚徒凭什么取代刘贺做了皇帝？
元平元年(前 74年)四月，年仅二十三岁的昭帝突然病死 。昭帝无子，他的猝然离世令霍光和大臣们措手不及 。国不可一日无君，然而，立谁为帝令霍光等朝臣十分为难 。
武帝六子中，此时只有广陵王刘胥在世，群臣都认为应立刘胥 。但霍光不这么看，当初武帝放弃年长的刘胥而选择昭帝，就是因为刘胥品行有亏 。他和大臣们商议，立武帝之孙昌邑王刘贺 。刘贺这年约十八九岁 。
但事实证明，这仍不是一个好的选择 。史书谓刘贺“好游猎，驱驰国中，动作亡(无)节” 。做了皇帝，并没有让刘贺有所收敛 。若仅仅是生活奢靡，也许并没有太大问题，问题是这位新君急于摆脱霍光的控制，建立自己的执政班子 。他将昌邑官属全部征至京城，并超迁拜官 。这让霍光等朝廷旧臣十分不安 。
霍光与几位重臣密谋，以刘贺“荒淫迷惑，失帝王礼谊，乱汉制度”为由，请求皇太后废黜刘贺 。昌邑王即位仅二十七天，便被废，他从昌邑带来的二百余臣僚，除少数几人外，悉数被杀 。
选立新的皇帝再次被提上日程 。由于武帝子孙零落，可供选择的人并不多 。这时，流落民间、身为庶人的卫太子孙刘病已进入了霍光的视野 。
卫太子因巫蛊事件兵败自杀，妻妾、子女均被杀，当时刘病已刚刚出生几个月，被收狱中 。廷尉监丙吉、掖庭令张贺等人可怜他尚在襁褓，派女囚喂养他，他才历经磨难活了下来 。昭帝时承认了他的皇室血统身份 。
此时的刘病已年方十八岁 。卫太子家族几乎灭绝，刘病已在朝中无人可以倚仗而便于操控，这应当是霍光选择刘病已的一个重要原因 。
元平元年(前 74年)七月庚申，刘病已被迎入未央宫，当日便举行了登基典礼，是为宣帝 。第二年正月，霍光稽首表示要归政皇上 。宣帝谦让表示一切仍需委任大将军，结果一切都如昭帝时一样，凡事先向霍光汇报，然后再向宣帝上奏 。
宣帝生长于民间，史称他喜游侠，斗鸡走马，游遍三辅地区 。丰富的社会阅历，加之天资聪颖，使得他比同龄人成熟、老练得多 。他很清楚自己能否坐稳皇位，取决于霍光，昌邑王就是前车之鉴，因此对霍光恭敬有加 。史载，宣帝即位拜谒高庙时，霍光随从骖乘，宣帝感觉“若有芒刺在背” 。后来车骑将军张安世骖乘，宣帝“从容肆体”，才真正有了做皇帝的感觉 。
地节二年(前 68年)三月，霍光病逝，宣帝为他举行了隆重的葬礼 。汉宣帝终于可以亲理政事了 。他自幼生长于闾阎，深知百姓艰难，故励精图治，希望百姓过上好日子 。他宣布五天举行一次朝会，听取百官汇报，并建立一套完善的管理考核制度，信赏必罚 。
为了广泛听取民意，打开言路，他允许吏民给皇帝上封事 。所谓封事，就是将上呈皇帝的奏章装在皂囊中，封缄其口，以免内容泄露 。最初规定，吏民上封事必须一式两份，其中一份标上“副”字，即为“副封” 。
领尚书者先打开副封，如果认为内容不足取，可直接退掉，不呈给皇帝 。这样，封事能否呈给皇上，实际上是由领尚书的权臣决定的，这为权臣弄权、干政提供了条件 。后来，在御史大夫魏相的建议下，宣帝废除了“副封”制，解决了权臣壅蔽言路的问题 。
宣帝认为治政的关键在于吏治，吏不清廉、公平，政治就会衰败 。而吏治的关键在于地方官，他经常对大臣说：“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也 。与我共此者，其唯良二千石乎！”每当任命州刺史、郡太守、诸侯王相等地方官时，宣帝都亲自召见，详细询问执政方略，然后综核名实 。
治政确有成效的，就颁诏书加以勉励、赏赐，朝官需要增补时，依次从这些人中递补;有名实不符的，则予以处罚 。每逢年初郡国上计(地方官员向朝廷上报一年的治理状况)，宣帝都亲自询问地方官政令得失，了解民情 。他反对频繁调换郡太守，认为只有这样，百姓才会有安定感，才会服从管理 。
地节三年(前 67年)三月，宣帝下诏表彰胶东相王成“劳徕不怠”，八万多口流民主动回乡登记户籍 。表彰的目的显然是向天下宣示，要大力推行循吏政治 。
《汉书》中有一篇《循吏传》 。所谓循吏，唐代注释大家颜师古解释说：“循，顺也，上顺公法，下顺人情也 。”也就是世人所说的好官 。《循吏传》共收了六个人的传，其中五人是宣帝时官，即王成、黄霸、朱邑、龚遂、郑弘、召信臣 。从这些循吏的事迹来看，主要是重视民生，大力推行教化，鼓励农桑 。
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