国有土地|土地“先国有化、再市场化”的由来( 二 )_国有土地|法律

王老的回忆，讲的就是上述四部曲。问题自下而上，先有一、二、三，还要自上而下，那就是四， “由国家土地管理局和国务院法制办组织试点” 。其实还没完。当时试点选了深圳，几个月后的1987年12月1日，那里就拍出了天下第一槌。个中故事应该也不少，但报道没有说，希望还有其他消息来源的公开披露。
最近几个月和一些同事同学在深圳调查土地问题，倒是知道，如果当年深圳的第一幅土地的拍卖，可算成土地变革的第五部曲，那至少还有第六部，即1987年12月29日广东省人大常委会通过的《深圳经济特区土地管理条例》，其中有一条说， “特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度” 。
然后才是第七部曲，在深圳先行先试的基础上， 1988年全国人大通过了对宪法第10条的修正案：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。”
后两部曲，绝对少不得。须知深圳开拍土地的时候，内部人士或许知道，那是国家土地局和法制办根据“国务院外资领导小组”的决定，选点试验。但是在外人看来，宪法、土地管理法、甚至刑法，白纸黑字俱在，一切土地都不得转让，你广东、深圳一个地方政府，怎么就敢冒天下之大不韪，公然组织土地拍卖呢？
所以要赶快跟上：拍卖在先，仅28天后就出地方法规；几个月之后，全国人大常委会在“土地”后面加了“使用权”三个字，就从“不得转让”改为“可以依照法律的规定转让” 。
在1988年的中国，其实并没有允许土地转让的全国性法律的存在。非要“依照法律” ，也就只有上引广东人大作出的那份规定。这差不多就是上位法从下位法里找根据了，究竟说得通还是说不通，要听法学家的意见。我是门外汉的看法，以为说得通，因为把行得通的事情再写通、说通，比较顺理成章。反过来，说得头头是道、写得清清楚楚的，未必行得通。
当然全国人大的宪法修正案本身就是地位最高之法。“可以依照法律的规定转让” ，可不可以就是依照本宪法修正案呢？好像也没有什么不可以的，就是套来套去，很拗口就是了。实际上， 1988年宪法修正案最重要的作用，是在一个多少年禁止土地转让的国度，为转向“土地可转让”的新体制争取了时间。又过了两年，国务院于1990年才颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。从此， “土地使用权可转让”才算有法可依。
从广东人大的地方法规到宪法修正案，还有一个细节值得一提。上文都引过了的，广东的法条里讲允许转让的，是“特区国有土地” 。到了全国人大常委会，把“特区”的限制词去掉了，把“国有”的限制词也去掉了。于是，可以依法转让的，就成了很一般化的“土地的使用权” 。
看客须知，中华人民共和国的土地，从所有权分就是两种：国有土地和集体土地。后者是农村、农民的土地，从当年土地改革的成果里来的。后来互助组、合作社、人民公社，一路升级就成了农民集体所有的土地。那么， 1988年的宪修案说“土地使用权可转让” ，是不是说国有土地的使用权可以转让，农民集体土地的使用权也可以转让呢？