建立新型货币和财政关系
对于地方政府债务 ， 现在的总体政策大致是：（1）控制一般性债务规模 ， 新增债务必须纳入预算管理 ， 利息支付由地方政府财政解决；（2）隐性债务只减不增 ， 按照有序、稳步原则逐步化解“清零” ， 时间跨度为2018年之后10年；（3）另外就是地方专项债 ， 2017年 ， 财政部发文鼓励地方政府积极发展“项目收益专项债” ， 比如土地储备专项债、收费公路专项债以及棚改专项债等 ， 2018年8月20日 ， 首只“乡村振兴专项债”发行 。
可见 ， 在政府债务约束方面 ， 财政部已经做了大量的工作 。 2020年12月23日 ， 财政部部长刘昆在《人民日报》撰文指出 ， 要根据财政政策逆周期调节的需要以及财政可持续的要求 ， 合理确定政府债务规模 。 而且明确表示 ， 要完善地方政府债务限额确定机制 ， 一般债务限额与税收等一般公共预算收入相匹配 ， 专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配 。
以往地方财政约束“过软”的问题已经开始改观 ， 随着各项“硬约束”机制的有效建立 ， 在此基础上 ， 央行与财政是否可以建立起一种新型的合作关系 ， 而在更大程度上 ， 有效破解中国地方政府债务负担过重、压力过大、风险过高的问题？
2021年5月6日 ， 刘昆进一步撰文指出 ， 推动构建新发展格局 ， 促进高质量发展 ， 必须更好发挥财政政策调控作用 。 要完善宏观政策协调机制 ， 加强财政与货币、就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策的配合 ， 形成宏观政策调控合力 。
历史地看 ， 财政部与人民银行之间的关系几经变迁：1948年中国人民银行（以下简称人行）在河北成立 ， 1949年迁京 ， 其功能是以“独立”姿态负责人民币发行 ， 并接收国民党政府留下的各色银行 ， 整顿私人钱庄；1952年进入“大一统”时代 ， 五大国有银行要么与人行某局合署办公 ， 要么干脆并入财政部；1969年 ， 人行并入财政部 ， 对外也只保留了中国人民银行的牌子 。
直至1978年 ， 改革开放的脚步催促人民银行从财政中独立 ， 但其职能与商业银行职能尚未分开——人行既行使央行职能 ， 又办理商业银行业务；既是宏观调控部门 ， 也是金融行业的监管部门 。 1979年 ， 中、农、工、建先后独立成“专业银行” ， 并设立外管局 ， 独立从事外汇业务管理；1984年人行和工行分家 ， 标志着人行彻底脱离商业职能 ， 成为兼顾宏观调控和金融监管的政府部门 。 1992年到2002年 ， 中国逐步实行金融分业监管 ， 人行剥离监管职能 ， 成为“独立的中央银行” 。
不能不承认的事实是 ， 基于财政预算“软约束”问题 ， 必须审慎行事的中央银行更多强调独立性 ， 或许也有许多无奈 。 但也必须看到 ， 如果央行与财政之间缺乏合作的默契 ， 的确也曾给中国经济带来严重的问题 。 比如2008年美国发生金融危机后 ， 中国经济在外需急剧萎缩的情况下 ， 不得不以货币、财政“双扩张”政策予以应对 。 但积极财政政策加上大宗商品价格暴涨的双重作用 ， 让中国CPI涨超5% 。 2010年 ， 货币政策主张退出刺激 ， 但财政方面的项目已经上马 ， 停不下来 。
结果是什么？民间经济被迫去借高利贷 ， 甚至出现大量实体企业把资金挪入金融投机的现象 。 加上当时金融自由化思潮盛行 ， 金融管理者试图通过放松金融监管、发展小微金融去解决小微企业贷款难的问题 。 结果 ， 各路“神仙”涌入金融市场 ， 各色乱象涌动 ， 金融空转套利、脱实向虚 。
由此可见 ， 财政和央行同为中央政府职能部门 ， 同为宏观经济控制的关键部门 ， 现在有必要重新考量彼此的关系问题 ， 建立符合时代要求的新型合作机制 ， 使财政和央行共为国事而密切合作、默契协调、相互支撑 。
财政和央行合作的历史功绩
中央政府和地方政府具有“一体性” ， 这决定了地方政府债务是政府债务的组成部分 。 与此同时 ， 我们还应看到一个事实：中央与地方政府债务规模的扩张 ， 对于中国经济建设的意义非同小可 。
按照基本经济学原理 ， 一个国家有三大部门——政府部门、非政府部门和国际收支部门 ， 而且本国政府部门盈余（赤字）+本国非政府部门收入（支出）+本国国际贸易顺差（逆差）≡0 ， 这就是所谓的“宏观经济恒等式” 。 按照这个恒等式 ， 改革开放过程中所形成的市场主体 ， 尤其是民营经济成分 ， 它们全部涵括在“本国非政府部门”当中 ， 它们在经营过程中彼此交易 ， 收入支出 ， 但终极收入来源在哪儿？一定来自“政府赤字+国际收支顺差” 。
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