破解地方政府债务约束 _隔离

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《中国经济周刊》首席评论员钮文新
2021年12月举行的中央经济工作会议指出：在充分肯定成绩的同时，必须看到我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。为此会议要求， 2022年经济工作要稳字当头、稳中求进，各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任，各方面要积极推出有利于经济稳定的政策，政策发力适当靠前。
40多年改革开放的历史证明，中国经济发展离不开地方政府的积极努力。但一个不容忽视的问题却摆在了各级政府面前：地方政府债务高，风险压力大，经常处于“巧妇难为无米之炊”的窘境。
采取有效措施，破解地方政府债务约束刻不容缓。从某种意义上说，这决定了中国经济稳中求进的质量与成效。
地方政府债务达30万亿元
财政部给出的数据显示，截至2021年12月末，全国地方政府债务余额已达30.47万亿元。尽管，这个规模依然被控制在全国人大批准的33.28万亿元限额之内，但与2016年末的15.32万亿元相比，债务规模几乎已经翻倍。
在当前的国际经济环境下，中国经济结构转型压力巨大，再加上较长时间的疫情冲击，经济动力受制，甚至下行压力与日俱增。怎么办？让积极的财政政策更加积极，加大政府投资力度，以确保经济运行在合理区间。但是，政府投资将导致政府提高举债规模，尤其是地方政府，在房地产降温抑制地方政府收入之时，扩大举债规模在所难免。这或许正是2018年以来，地方政府债务规模保持两位数增长的关键原因。
【破解地方政府债务约束】不可回避的重要问题是，如果找不到有效的破解之道，中国地方政府债务的增长会不会受到越来越强的风险约束？当债务规模增无可增之时，中国经济动力是否会变得后劲不足？
实际上，中国固定资产投资增速近年放缓，其中与地方政府债务密切相关的基础设施投资更是增长乏力， 2020年受疫情影响，基础设施投资增速仅为0.9% ，而疫情缓解的2021年，这个数据更降低至0.4% 。这样的基础设施投资进展会不会拖累中国经济增长？为什么出现这样的现象？综合各方面相关消息看，很可能是为防控地方政府债务风险，在“降杠杆”的总体安排下，地方政府弱化了基础设施建设投资。
据财政部数据，地方政府债务近年还本付息增长很快。 2021年1—12月，还本金额约26685亿元，付息金额达9280亿元，其中2.3万亿元本金需要借新还旧解决，但付息会真金白银地消耗地方政府财政收入，不能通过扩张债务本金加以解决。很显然，这将加大地方政府财力负担。当然，积极的一面是地方政府发债期限大幅提高， 2018年，平均发债期限仅为6.1年，但到2020年，平均达到14.7年，而2021年为11.9年。这样的过程，大大降低了政府债务的流动性风险，更降低了建设项目长期性与融资期限短期性之间的错配。另外，随着市场平均利率的降低，地方政府发债成本也有相应下降，从2018年的3.89%降至2021年的3.36% 。
现在看，距离33.28万亿元的地方政府债务上限，还有约3万亿元的增长空间，而且依据财政部副部长许宏才在国务院例行政策吹风会上提供的数据， 2020年，中国地方政府债务率为93.6% ，低于国际上100%～120%的上限标准。但在目前的地方政府债务率条件下，同时做到促进经济社会发展和不发生系统性风险，难度越来越大，尤其是当经济面临“三重压力” ，要求中央、地方齐心合力稳中求进的时候，地方政府的资金压力恐怕会更加沉重。
至于地方政府的隐性债务问题，目前已经在“清零试点”过程。北京、上海、广东三大财政实力相对充足的省和直辖市2018年启动首批试点， 2022年1月20日，广东省宣布完成“清零”任务。目前，这一试点工作正在向陕西、西藏等西部省份延伸。什么是“清零”？是债务规模“清零”？还是割断地方政府对平台公司的隐性担保？恐怕二者兼而有之。一方面，压缩隐性债务规模，使之合乎商业原则；另一方面，则是安全地隔断平台公司与地方政府之间的隐性担保关系。

破解地方政府债务约束

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